论立宪党导制（十）：党内法规、国家法律和党导法规三法一体
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全文发表在《战略与管理》2015年第7期
【编者按】
习近平同志2012年12月4日《在首都各界纪念现行宪法公布30周年大会上的讲话》中，提出了依宪治国、依宪执政的四条要求，即一、人民民主；二、依法治国；三、人权保障；四、宪法至上。走中国特色的宪政之路，将宪政的普遍适用性和中国特殊国情相结合，是中国未来政治稳定与社会和谐的基本前提，也是长远可持续发展的基石。对有中国特色的宪政之路的理论探索，不仅是政治学界与法学界的重要命题，也是每一位关心国运民瘼的学者重大使命。在此意义上，中国政法大学柯华庆教授团队关于“立宪党导制”的研究极富现实与历史意义。他们认为：
宪政是摒弃革命思维，崇尚改良道路的制度设计，不同国家具有不同的历史，不同国家政治力量分布也不相同，因此不同国家所采取的宪政模式自然不同。我们在赞同立宪政治的价值时要按照自身的国情选择自身的宪政道路，进行最适合中国的宪政制度设计。
立宪党导制就是在宪法中明确人民主权，规范一党的领导，人民主权和党的领导有机统一在宪法中，宪法和党章并存的二元宪政体制。立宪党导制是中国的现实，只不过现在是以潜规则形式存在，不规范的地方很多，我们需要将其变成明规则，使之制度化和规范化。立宪党导制的价值是共同自由，即积极自由和消极自由相结合的共同体的自由。立宪党导制的理论基础是适度赋权论，即公民将一部分权利保留，也就是宪法中的基本权利，不容许任何包括政府在内的主体的侵犯，同时公民赋予政府一部分权利，任由政府自由支配。适度赋权论是一种集权与分权相结合体制的理论。立宪党导制的基本要求有：一个全民性的先进党领导，宪法与党章并存的二元宪治，人民民主和党内民主并存的双层民主、党内法规、国家法律和党导法规三法一体的法治结构，一党领导三权分立的政体结构。现代政治都是立宪政治，任何文明国家都应该也将会接受宪政价值，因为宪政是宪法下的政治，保障的正是国家和民族的长治久安。
关键词：适度赋权论 实效主义 共同自由 双层民主 三法一体 党导政分
目 录
导言：正名
第一章：制度方法论
1.1，制度的三性
1.2，制度的借鉴
1.3，制度的实效
1.4，制度的改良
1.5，实效主义新猫论
1.6，反对教条主义
1.7，衣服合体伦与鞋子合脚论
1.8，摒弃非黑即白思维
第二章：适度赋权论
2.1，专制与自主
2.2，人民主权理论
2.3，制宪权
2.4，宪政原则及其理由
2.5，适度赋权论
2.6，宪治的价值
2.7，宪治的改良性
2.8，三大立宪政体
第三章：立宪党导制的基本要求
3.1，一党领导
3.2，二元宪治
3.3，双层民主
3.4，三法一体
3.5，党导政分
第四章：新宪法的总体设计
第五章：立宪党导制不是什么
5.1，不是党主立宪制
5.2，不是党国宪政或者一党宪政
5.3，五项根本法？
5.4，实证的、规范的还是实效的宪治之路？
结语：立宪党导制与中华民族的复兴
正 文
3.4 三法一体
立宪党导制是二元宪治体制，二元宪治体制是一种双层的法治结构，法治的统一性要求将党内法规、国家法律和党导法规统一起来，形成党导法治结构。
3.4.1 党导法治
中国共产党十八届四中全会提出了全面推进依法治国，紧接着中国共产党又提出全面推进从严治党。中国的法治道路与其他国家法治相比最显著的特征是中国共产党的领导，也就是《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》中提出的首要原则“坚持中国共产党的领导”：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。……坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。”社会主义法治就是共产党领导的全面依法治国，就是党导法治。习近平指出，“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”“中国的事情关键在党，关键在人。”关键在党委，关键在党员。党领导法治，是事实，关键在于怎么领导？怎样在党导法治中解决好党与法的关系就成了全面推进依法治国的核心问题。
3.4.2 党大还是法大？
坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。社会主义宪治是立宪党导制，就是在宪法中具体明确规范中国共产党领导、将中华人民共和国宪法和中国共产党章程都作为宪法文本的二元宪治体制。立宪党导制使得中华人民共和国的政治都基于宪法，从而为中国共产党领导人民依法治国提供宪法正当性，从而保证党和国家的长治久安。立宪党导制意味着社会主义法治是党导法治，那么党导法治到底是法治还是党治？这个问题通俗地以“党大还是法大”摆在了我们的面前，其实质是“党规大还是国法大？”
政党是现代政治的主要组织原则，是国家与市民社会、政府机构与社会内部团体和利益方之间必不可少的纽带。按照英国政治学家艾伦•韦尔的定义，政党是一种常常试图通过占有政府职位来寻求其在国家中的影响力，通常涵纳不止一种社会利益，并因此在某种程度上试图“凝聚不同的社会利益”组织机构。政党是大众政治结构的组成部分，是因代议制政府和19世纪选举权的逐步普及而产生的，政党一般是通过选举竞选掌握执政权力的，各个党派按照自己的政纲和纪律行为，掌握执政权力的政党通过派驻党员进入政府各部门，政府官员按照国家法律行事，可以说一般国家政党的纪律与国家法律是分离的。但社会主义政党与一般政党相比具有特殊性，社会主义政党首先是革命党，通过革命途径取得执政权力，一旦革命成功就理所当然拥有执政权力，它们可能会让渡部分执政权力，但绝不会放弃主要执政权力，正是由于社会主义政党的执政权是通过革命取得的，其执政权力的正当性不是来自于选举，因此，在民主化浪潮中就有一个将党的领导权、执政权与国家权力进行衔接的问题。这个问题在中国表现为中国共产党领导、执政与人民主权之间的关系问题。
中国共产党一身二任，既是执政党，又是领导党，作为领导党，中国共产党有一套适用于全体党员的法规体系；作为执政党，中国共产党有一套适用于全国人民的法规体系。
现在中国共产党提出全面推进依法治国，那么中华人民共和国法律与中国共产党党内法规之间到底是一个什么关系？这是“党大还是法大”问题的核心。中华人民共和国法律体系按照从上往下的宪法、法律、行政法规和部门规章的法律体系初步形成，下位法不能违背上位法，宪法最高。中国共产党章程及其党内法规和规范性文件与宪法、法律、行政法规和部门规章之间的位阶关系如何？这是摆在法律人面前的难题。习近平从逻辑上论证了“党大还是法大”是一个政治陷阱，是一个伪命题。因为从逻辑上讲，党的本质是政治组织，而法的本质是行为规则，两者不存在谁比谁大的问题，否则就会落入话语陷阱。习近平指出，如果说“党大还是法大”是一个伪命题，那么对各级党政组织、各级领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题。习近平的认识是完全正确的。然而，我们可以深究一下，各级党组织和各级领导干部的权力来自哪里？是党内法规还是国家法律？如果权力没有任何来源，权力不可能大于法律，因为法律代表的是国家意志；如果权力是来自国家法律，那么权力具有正当性；如果权力是来自党内法规，那么问题的根本就是“党内法规大还是国家法律大”？因此，如果说“党大还是法大”是一个伪命题，那么“党内法规大还是国家法律大”是真命题。
《中国共产党章程》明确提出“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”党内法规在国家法律之内，国家法律毫无疑问大于党内法规。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》提出做好党内法规制定工作的一条原则是“宪法为上、党章为本”实际上也明确了国法大于党规：“以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动，认真履行党内的各项职责和义务。以党章为根本，按照党章确定的基本原则、要求和任务，推进党内法规制定工作。”从理论上说，我们确实可以做到党内法规体系与国家法律体系之间的精神一致和内在统一。至少党内法规不违反国家法律，因为中华人民共和国法律也是在中国共产党领导下制定的。
3.4.3 党内规治
解决中国共产党领导和全面推进依法治国的唯一选择是采取党导法治制度。党导法治是全面从严治党和全面依法治国并存的双重法治体制，党导法治包含党内规治系统、国家法治系统和规治与法治的衔接系统，后者称为党导法规治系统。党导法治首先要求在从严治党层面设立与现行国家法治同样的规治体系，在党内设立类似于公检法一样的体制实现侦查、监督和审判体制，特别是设立党庭进行适用党内法规的审判，党员和公民都可以对党员或者党组织的违纪违规进行起诉，党内规治系统与国家法治系统一样要严格遵循程序规则，侦查、监督和审判之间相互独立相互配合，做到公开、透明和公正。
党内规治系统的正当性来自于中国共产党的领导权。习近平总书记指出：“我们治国理政的根本，就是中国共产党领导和社会主义制度。”王岐山甚至认为，“在我们国家，东西南北中，工农商学兵政党，党是领导一切的。”人民日报社论指出：“我们国家和民族的发展必须有一个主轴，中华民族走向繁荣、富强和文明，必须有一个坚强的领导核心，这个领导核心无可替代，就是执政的中国共产党。协调推进‘四个全面’，最根本的是坚持党的领导不动摇。党的领导是‘四个全面’之魂、战略中军帐之帅。”现实可行和具有正当性的体制应该是将党的领导和人民主权统一在宪法中的立宪党导制。当今中国政治体制中中国共产党的领导核心地位决定了“从严治党”是“四个全面”之魂。既然中国共产党领导中国人民，那么中国共产党的事情就不仅仅是中国共产党的事情，也是中国人民和中华民族的事情，就要对中国共产党严格要求。
党内规治系统的必要性来自于中国共产党系统的庞大。君主进行善治是可能的，只需要君主的道德品质和治国才能出众即可。无规则的党要进行善治基本上是不可能的，因为党太庞大了。中国共产党党员有八千多万，相当于全世界排位第十四的大国。治理一个小国尚且是困难的，治理一个八千万以上党员的党的难度可想而知。对于如此庞大的人群，中国共产党如果没有具体的司规系统对于党员与党员之间、党员与党组织之间、党组织与党组织之间的纠纷进行裁决，而仅仅依赖现在的纪委系统和不确定的巡视制度根本不可能实现“执规必严”和“违规必究”的要求。如果不能实现执规必严和违规必究，那么从严治党就是一句空话。
党内规治系统的可行性来自于其与国家法治系统的同构性。党内规治系统基本上可以仿行国家法治系统，党内规治系统与国家法治系统的唯一区别只是适用对象限定在党员和党组织，国家法治的原则都必须满足。中国共产党三十多年依法治国的实践积累了不少的经验，完全可以仿效。与国家法治原则一样，为了实现党内规治，我们必须要求：第一，党内规则是可预期和不溯及既往的；第二，党内规则是可遵循的；第三，党内规则是对外公布的；第四，党内规则是清楚明白的；第五，党内规则之间是相互协调的，党内规则与国家法律是不冲突的；第六，党内规则相对稳定；第七，党内规则权威高于党组织权威；第八，司规独立。
3.4.4 党导规治
党导法治制度必须建立起党内规治系统与国家法治系统之间的桥梁，就是党导法规体系。党内法规适用于党组织和党员，国法适用于政府和公民，我们缺少从适用党组织和党员的规则到适用于政府和公民的规则的党导法规体系，也就是从党规到国法的党导法规体系。党导法治是全面从严治党和全面依法治国并存的双重法治体制，双重法治体制必须解决从严治党和依法治国的双层法治体系的统一性，这个统一性必须通过党导法规治系统实现。因此，党导法治体系应该包含党内规治系统、国家法治系统和党导法规治系统，党导法规治系统是规治与法治的衔接系统。需要特别区分的是党内法规和党导法规，党内法规仅仅适用于党组织和党员，党导法规解决从适用于党组织和党员到适用于政府和公民，也就是中国共产党通过规治到法治的领导规则。
资本主义国家中党规与国法是分离的，党规属于社会规范，国法是国家规范，党规当然要以国法为底线，但党规与国法可以没有联系。社会主义国家党规与国法之间具有不可分割的联系，因为中国共产党既是领导党同时又是执政党，中国共产党的党规和国法部分是分离的，部分是必然联系的，党规与国法必然联系是党导法规存在的依据。社会主义法治要求将党领导国家的方式以明确规则确立下来，社会主义法治体系必须包含党内法规体系、国家法律体系和党导法规体系。
依法治国首先需要依宪治国，党导法治首先需要立宪党导制。立宪党导制是宪法与党章并行的二元宪治体制，这种二元宪治体制为党导法规体系提供了宪治基础。立宪党导制要求在宪法中专设一章规范中国共产党的具体领导和执政方式，使党导法规体系有了宪法依据。因此，立宪党导制是党内法规、国家法律和党导法规三位一体的宪治体制。党导民主是由党内民主和人民民主相结合的双层民主模式，为党导法规体系提供了民主基础。党内法规应该由党内民主确立，国家法律应该由人民民主确立，党导法规应该由中国共产党起草、党内民主通过，最终由人民民主确立，因为党导法规不仅关涉中国共产党，而且关涉全国人民。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出三个“统一”和四个“善于”：“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”三个“统一”和四个“善于”的提出是中国共产党领导和人民主权同时存在的必然要求，党导法治要求将“统一”和“善于”上升到制度层面，党导法规体系就是“统一”和“善于”的制度化和规范化。
党导法规在现实中并非不存在，而是以两种不同的方式存在。一种是以党内法规形式存在，实质上是以党代政的表现。例如，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》、《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，等等，现在都是以党内法规形式存在，毫无疑问这些法规都关涉国家事务。中国共产党怎么能够决定全国人民的事情呢？党的主张怎么转变成全国人民的意志呢？这些问题既不是党内法规能够解决的问题，也不是国家法律能够解决的问题，因为党内法规应该仅仅关涉中国共产党党内事务，由党内民主程序确立，仅仅适用于党组织和党员，而国家法律应该由全国人民代表大会及其常务委员会制定。上述法规是中国共产党制定的，但关涉国家政权，它们都应该属于党导法规，需要全国人民代表大会或常务委员会通过才具有法定效力。我们需要将实质上是党导法规的党内法规从党内法规体系中分离出来，因为党内法规的制定、解释和适用都是中国共产党的事情，党导法规涉及中国共产党和全国人民，应该由中国共产党起草、党内民主通过，最终由人民民主确立。党导法规的另一种存在方式是非正式规则。例如，中国的政治体制是中国共产党全国代表大会之后再开全国人民代表大会，中国共产党的权力安排怎么过渡到国家权力，现在都是以非正式规则出现的，与中央高层的政治操守有关，不确定性很大，对于党和国家长治久安构成潜在威胁。对于现有大量以非正式规则形式存在的党导关系我们需要分门别类处理，有些成功的潜规则应该上升为明规则，有些对党或国家有害的必须以明规则来抑制，有些不宜上升为刚性规则的可以继续以惯例方式保留。更为重要的是我们需要制定大量新的党导法规来保证党对国家的领导，保证党和国家的长治久安。党怎么实现“总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来”也没有具体明确的规则，现实中只能依赖各地区各部门一把手所营造的政治生态。“党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”也只是一种口号，没有具体规则。邓小平早在1980年就在《党和国家的领导制度的改革》中提出“着手解决党政不分、以党代政的问题”，然而至今也没有明确的规则来解决党导政分的问题。
当前，全面从严治党和全面依法治国并举，从严治党是核心，中国共产党试图通过党内规治来保持自身的先进性和纯洁性。《中国共产党党内法规制定条例》（及其《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》）和《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》的颁布实施可以说是中国共产党朝向党导法治道路迈进的关键一步。然而，与国家法治体系相比，党内规治体系还很粗糙。与《中华人民共和国立法法》相比，《中国共产党党内法规制定条例》无论从立规程序还是党规解释都不符合现代法治的原则。尽管《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》提出了“宪法为上、党章为本”的基本原则，但怎么在宪法和法律的规范之内制定党内法规并没有具体的程序性规定。更为重要的是，现有的党内法规制定条例和规划没有区分党内法规和党导法规。
邓小平曾经指出，“办好中国的事情，关键在党”。“坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导。问题是党要善于领导；要不断地改善领导，才能加强领导。”建立明晰的党导法规体系无疑是改善与加强党的领导的有效路径，也将是我国在政治制度上的创新。
法治就是按照规则来治理国家和管理社会。党导法治制度将治理国家的规则分为党内法规、国家法律和党导法规，按照党内法规从严治党，按照国家法律依法治国，按照党导法规，党领导依法治国，从严治党、依法治国和党领导依法治国的标准都是法治的标准。所以，党导法治是三位一体的法治，不是党治，更不是人治。
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